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LES PRÉFETS ET L'EXERCICE DU POUVOIR DANS LA FRANCE DE VICHY

Marc Olivier Baruch, "Les préfets et l'exercice du pouvoir dans la France de Vichy"

De l’État, le régime de Vichy avait une conception claire : le pouvoir vient d’en haut, et se diffuse essentiellement dans le cadre « naturel » que sont les communautés organiques. L’état autoritaire, dont le chef est l’incarnation de l’intérêt général, exerce ce pouvoir hors de tout contrôle parlementaire, dans la mesure où la représentation multi-partisane, symbolisée par des élections libres, ne peut que diviser la communauté nationale et nuire au bien commun.

Nous nous proposons ici de mesurer la manière dont cette philosophie politique infiltre la haute administration préfectorale, et dans quelle mesure, ainsi politisée, elle s’en fait le vecteur, dans l’exercice de ses fonctions. Ces modalités de politisation sont à mettre en regard de la rhétorique utilisée par le régime quand il insiste sur la nécessité, pour les fonctionnaires, de s’écarter des luttes politiques au profit d’un double mouvement d’étatisation et de professionnalisation. On notera en préambule que le corps en tant que tel n’est jamais menacé, même s’il est largement renouvelé par l’effet des épurations d’ordre politique et, de manière plus marginale, par un processus de colonisation en provenance des grands corps de l’état et des officiers des trois armes.

Pour appréhender cet usage fait de l’institution préfectorale, on s’attachera d’abord à analyser l’évolution du métier de préfet sur le terrain départemental pour mesurer de quelle manière le travail d’un préfet de l’état autoritaire était effectivement susceptible de remplacer la représentation politique. Il conviendra ensuite, compte tenu du fait que Vichy apparaît comme un véritable laboratoire de la réforme administrative, notamment entre le printemps de 1941 et celui de 1942, d’appréhender la stratégie suivie par le corps pour occuper toute sa place dans l’état nouveau.

I - Le métier de préfet au niveau départemental

La scène a lieu à Vichy, le 19 février 1942. Ce n’est certes pas le fait du hasard si, à quelques encablures de là, commence à Riom le procès des hommes politiques républicains présentés comme responsables de la défaite. Réunis devant les plus hautes autorités de l’état, les préfets vont prêter serment de fidélité à la personne du maréchal Pétain[1]. Après avoir souligné tout ce que la Patrie doit à sa personne, qui sut montrer l’exemple « à l’heure où il était infiniment plus difficile de connaître son devoir que de le remplir », le ministre de l’Intérieur Pierre Pucheu définit, en s’adressant toujours au chef de l’état, la mission que le nouveau régime exige depuis dix-huit mois du corps préfectoral :

Les tâches administratives qui leur sont assignées se sont alourdies des services d’ordre technique qu’ils doivent rendre chaque jour à tous les ministres dont ils sont les exécutants ; mais il savent que l’essentiel reste de devenir, par votre volonté et en votre nom, les guides politiques de l’opinion, les chefs intellectuels et moraux de leurs administrés : en un mot, ils ont le devoir d’accéder à un rôle – dans toute l’acception du terme – de véritables chefs spirituels[2].

C’est ainsi, par delà les contraintes quotidiennes de gestion, un métier politique au sens le plus élevé du terme que le ministre de l’Intérieur demande aux préfets d’exercer. Leur position, dix-huit mois après l’installation du nouveau régime s’est en effet profondément modifiée. Au nom de la lutte contre l’électoralisme, le nouveau régime a mis fin, changement majeur, au modèle notabiliaires associant élus et préfet. Désormais responsable au niveau local du « circuit de confiance » que l’état doit établir entre les populations et leurs chefs, le préfet n’en reste pas moins, comme dans le régime antérieur, conduit à ménager une forme d’équilibre, qui fait de lui au moins autant le représentant des intérêts du département dans l’état que celui de l’état dans le département.

Ces éléments, amplifiés par l’évolution des circonstances politiques et militaires, vont conduire à une modification sensible du métier de préfet, aussi bien dans ses rapports avec la population que dans les relations qu’il reste conduit à entretenir avec les notables. De l’une comme de l’autre, on trouvera un point d’application exemplaire avec la question de la propagande.

Dans les circonstances que traverse le pays, les préfets voient leur mission de responsables de la vie d’un département s’accroître sensiblement. Il s’agit d’abord de montrer aux populations que le régime ne les abandonne pas et qu’il s’efforce d’améliorer leur quotidien. La tâche est immense et nouvelle. L’entrée dans une économie de guerre, donc une économie dirigée, génère en effet une inflation de textes et de correctifs, à l’application desquels doivent veiller les maires. Il en va ainsi du ravitaillement : s’il est une constante dans les rapports envoyés au gouvernement par les préfets tout au long de la période, c’est bien la question de la production et de la distribution des produits alimentaires. Les préfets de la zone occupée y ajoutèrent, surtout dans les premiers mois, l’inquiétant accroissement des réquisitions allemandes, auquel réagit avec netteté le gouvernement.

Mais il est aussi un autre domaine auquel les préfets durent prêter attention. De tout temps chargés du maintien de l’ordre dans leur circonscription, ils virait cette part de leur mission s’accroître considérablement, en proportion de l’apparition de catégories nouvelles d’ennemis et de comportements désormais coupables que distingue le régime. Il ne saurait en effet être question de lever la garde face aux éléments malsains ou dangereux. Exclure fut donc une fonction permanente, surveiller (et s’il le faut punir) une mission de tous les instants. C’étaient moins les nouveaux partis politiques, aussi collaborationnistes que squelettiques, qui étaient visés que certaines catégories de la population considérées comme sensibles : ouvriers, monde agricole, mais aussi enseignants.

La relation avec les notables posait des problèmes plus délicats. Comment, en effet, remplacer leur fonction de relais politique ? Par quoi, de manière plus globale, remplacer la fonction politique du préfet, qui ne se limitait pas aux questions électorales ? Le moindre paradoxe, pour un régime dénonçant la politisation de l’administration républicaine, n’était pas l’opposition, pas seulement rhétorique, qu’il énonçait entre le politique, hier honteux – la politique qui divise, les partis défenseurs d’intérêts catégoriels, le suffrage universel incapable de traduire les hiérarchies naturelles de la société – aujourd’hui sacré, car principal vecteur de l’union, derrière le Maréchal, de tous les Français, à l’exception de ceux insuffisamment français aux yeux du régime. On commença par supprimer la double dépendance des préfets vis-à-vis des conseils généraux : dépendance personnelle, dans la mesure où certaines indemnités versées aux membres du corps préfectoral étaient votées par les conseils généraux ; mais dépendance organisationnelle aussi, le personnel de la préfecture relevant du département. Deux lois promulguées en décembre 1940 – l’une revenant sur les libertés municipales en vigueur depuis 1884, l’autre portant sur l’organisation des pouvoirs des préfets – traduisirent ensuite le projet vichyssois de retour à une administration autoritaire. Pourtant, la nature politique ayant horreur du vide, les relations avec les élus d’hier, minimales en 1940, reprirent de la substance à mesure que les dirigeants revanchards du premier Vichy cédaient la place à des hommes moins frustes en matière de sensibilité politique, tel Pucheu en juillet 1941 et plus encore Laval à partir d’avril suivant. Mais il était alors trop tard : si les préfets les plus réactionnaires furent mis par Laval à l’écart, pour être remplacés par des équipes nouvelles que symbolisent les deux secrétaires généraux du ministre de l’Intérieur, Bousquet et Hilaire, la tentative faite par Laval pour redonner partiellement corps à la vie politique départementale fit long feu[3]. Non seulement l’entourage du maréchal Pétain y était opposé, mais aussi, et surtout, la politique de collaboration à outrance avait trop éloigné la population du régime pour qu’une tentative de médiation politique eût encore une chance de réussir.

En même temps qu’elle souligne la vanité de tels efforts, la question de la propagande met en évidence un des défauts endémiques du modèle administratif vichyssois, la concurrence entre administrations de métier et administrations nouvelles. Paul Marion, secrétaire général adjoint puis secrétaire général à l’Information, s’efforça au cours de l’année 1941 d’absorber dans un réseau solidement charpenté les délégués départementaux des divers organismes publics ou para-publics chargés, depuis l’été 1940, de répandre en France la vulgate de l’état nouveau. À ses yeux en effet, comme il l’indiqua dans une circulaire de mars 1941, « les préfets surchargés de besogne administrative n’[avaient] plus le temps de s’informer et de faire connaître les motifs de leurs décisions ». Ses délégués, compensant leur faible expérience sur le terrain administratif par une adhésion sans faille aux principes politiques du régime nouveau, serviraient de coordinateurs et d’aiguillons pour la mise en œuvre de la politique de propagande.

Les préfets ne pouvaient supporter qu’une part aussi importante de leur mission leur échappât. Un des hauts dignitaires préfectoraux, le préfet régional de Toulouse, Chéneaux de Leyritz, insista pour que « la direction d’une propagande jusqu’à présent dispersée, désordonnée, effectuée par des délégués irresponsables, non surveillés et n’ayant pas toujours des initiatives heureuses » fût confiée aux préfets régionaux[4]. Les délégués à la propagande ne pouvaient être au mieux que des collabo-rateurs des préfets. Ils donneraient la preuve de leur utilité si, comme le suggérait la synthèse de zone libre pour novembre 1941, ils acceptaient de se charger de conférences techniques sur les difficultés rencontrées par le gouvernement, le ravitaillement par exemple. Ce cadeau empoisonné ne tenta guère les délégués à la propagande. La question du ravitaillement ne s’améliora pas, de sorte qu’en septembre 1943, un autre préfet était plus radical, en soulignant que « la vraie propagande serait de faire fonctionner le ravitaillement dans des conditions correctes »[5]. Par delà l’ironie acerbe du propos, cette remarque soulignait bien pourquoi, aux yeux des préfets, la fonction de conduire l’opinion ne pouvait être séparée du reste de leur mission. En l’absence de représentation politique, il revenait au corps préfectoral, présent sur l’ensemble du territoire, de se faire l’intermédiaire obligé entre le pouvoir et les Français. Ses membres se faisaient fort de devenir les véritables propagandistes d’un régime auquel, dans la personne de son chef, ils avaient prêté serment de fidélité.

Prenons l’exemple du département du Loiret, administré par un préfet régional issu du corps des Ponts et Chaussées, Morane, flanqué d’un préfet délégué au parcours également atypique : passé par le PPF, comme Pucheu, Martin-Sané se trouvait également être le gendre du général Huntziger, ministre de la guerre jusqu’à sa mort accidentelle en novembre 1941. Le préfet régional était convaincu que c’était en se montrant, en prenant sur le terrain la mesure des difficultés de la population, que le corps préfectoral remplirait pleinement sa mission de relais politique du pouvoir. À la répartition des tâches prévue par les textes créant la fonction de préfet régional, aux termes desquels le préfet délégué était chargé d’administrer le département chef-lieu de la région, Morane substitua un schéma plus politique, qu’un rapport d’inspection décrivait, en l’approuvant, en ces termes :

Au lieu de lui [le préfet délégué] déférer le contrôle de l’ensemble des services administratifs du département, qu’il tient à conserver, M. Morane lui a plutôt attribué le rôle d’un agent de contact et de propagande. M. Martin-Sané visite, à ce titre, l’ensemble des communes du département du Loiret, où il tient des conférences très utiles avec les maires et apprend ainsi à connaître, de façon concrète et vivante, les besoins, les revendications et la psychologie de la population. […] Il est érigé en agent actif dont les renseignements peuvent être particulièrement utiles pour inspirer l’action administrative.[6]

II - L’ossature de l’état nouveau : les préfets dans l’état

« Inspirer l’action administrative » dans un sens tel qu’elle contribue à rallier au régime le soutien d’une opinion de plus en plus flottante, telle était bien la mission confiée aux préfets par Pucheu. Que cette mission fût d’ordre clairement politique, le gouvernement ne le niait pas – mais il s’agissait là encore de la politique, autoritaire, qui unit, non de celle, républicaine, qui avait dégradé l’état, par exemple en chargeant les préfets de « la préparation de besognes électorales transitoires, sans continuité, sans doctrine, sans grandeur »[7]. Grandeur peut-être, continuité et doctrine en tout cas inspiraient le souci de Pucheu de placer son ministère au cœur de l’état nouveau. Il convenait à cette fin de faire des préfets les relais inconditionnels et incontestés de l’état autoritaire.

Pour ce faire, l’administration préfectorale devait se muer en grand corps, susceptible de rivaliser, en tant que pépinière de hauts fonctionnaires, avec ceux dont le pouvoir avait encore été affermi par le régime, inspection des Finances et Conseil d’état. Soit par naïveté, soit parce qu’il croyait à la toute-puissance de la volonté politique, le ministre de l’Intérieur jugeait en effet possible de bâtir un grand corps ex-nihilo, sans prendre en compte la force des institutions existantes, leur histoire, leurs rivalités. Un apport de sang neuf, destiné à rajeunir et à modeler une administration qui risquait toujours d’être reprise par ses mauvais démons[8], proviendrait des modalités de recrutement et de formation des élites futures du corps, les chefs de cabinet de préfet. Inscrits sur une liste d’aptitude dans la confection de laquelle les critères d’ordre politique devaient occuper une place majeure, les candidats devaient être par ailleurs être titulaires de deux licences, critère plus sélectif, soulignait Pucheu, que ceux exigés des jeunes gens aspirant à entrer au Conseil d’état. La formation, qui pourrait avoir lieu dans les écoles des cadres de la jeunesse, telles Uriage et Le Mayet de Montagne, serait particulièrement orientée vers la philosophie politique de l’état nouveau. Comme l’écrivait alors un collaborateur de Pucheu : « On parle sans cesse d’un esprit nouveau, il faut considérer qu’il ne viendra pas tout seul. »

En attendant la montée en puissance de cette administration préfectorale rénovée, il convenait de s’assurer de la loyauté de celle encore en place. Les ministres se virent demander, par leur collègue de l’Intérieur, de noter, lors de leurs déplacements officiels, les capacités professionnelles, personnelles, politiques des préfets qui les recevraient. Parallèlement, Pucheu se souciait des rétributions matérielles et symboliques des représentants du gouvernement. Leur traitement fut revalorisé, leur tenue de cérémonie renouvelée, leur rang protocolaire affirmé. Il s’agissait moins là de la satisfaction de vanités puériles que de la traduction de la place, essentielle, que devaient occuper les préfets de l’état nouveau, régime qui, faute de défilés militaires, exaltait les parades en tout genre.

L’image d’ordre que de telles cérémonies avaient vocation à mettre en évidence pouvait faire croire à l’harmonie de l’ordre administratif supérieur, que traduisait la prééminence protocolaire donnée au préfet dans les manifestations publiques. Il en allait de fait tout autrement dès qu’étaient remisés uniformes et bonnes paroles. Deux grands modèles – qu’on pourrait qualifier l’un de politique l’autre d’administratif – s’affrontaient, au moins jusqu’au retour de Laval au pouvoir et à l’effacement concomitant de l’entourage de Pétain. La répartition des pouvoirs locaux, donc le rôle et la marge d’action des préfets, en constituaient une part essentielle.

Porté surtout par le cabinet civil du maréchal Pétain et par les équipes revanchardes et réactionnaires qui se reconnaissaient en lui, le modèle « politique » entendait moins s’appuyer sur l’appareil administratif hérité de la République que le placer sous tutelle avant de le remplacer par des institutions plus adaptées à l’esprit nouveau que la Révolution nationale devait faire souffler sur le pays. Trois exemples suffiront à l’illustrer.

Il s’agissait d’abord de la Légion française des combattants, bientôt connue sous le seul nom de Légion. Créée par une loi du 29 août 1940, il s’agissait d’un organisme regroupant les anciens combattants, dont toutes les associations antérieures étaient dissoutes. Bâtie autour de la fidélité à la personne du Maréchal des anciens combattants, et d’abord de ceux de la Première Guerre mondiale, elle avait notamment pour mission « [d’]assurer la collaboration des anciens combattants à l’œuvre des pouvoirs publics dans le cadre des communes, des départements, des provinces et de la Nation ». Le chef de l’état, qui en était le président en titre, nomma à la tête de ce nouvel organisme, mi-public mi-privé, Xavier Vallat, député d’extrême-droite de l’Ardèche, qui occupa peu ce poste puisqu’il fut appelé, au printemps suivant, à la fonction nouvellement créée de commissaire général aux questions juives.

Institution aux ambitions considérables – rien moins qu’être un relais privilégié entre le pouvoir et la population – la Légion, comme nombre d’institutions de l’état français, souffrit de la pusillanimité de l’entourage du maréchal Pétain qui l’avait fait naître. Elle ne put pas devenir, comme ses inventeurs l’avaient souhaité, « les yeux et les oreilles du Maréchal », dans la mesure où des oppositions convergentes s’attachèrent à restreindre son rôle. L’une des principales provint des Allemands qui, méfiants devant le risque de remilitarisation susceptible d’émerger de l’union de tous les anciens combattants, s’opposèrent à l’extension de la Légion en zone occupée. Cette opposition se conjuguait avec celle que, de l’intérieur même des pouvoirs publics français, l’administration professionnelle dressa contre l’organisme nouveau. Les préfets étaient en effet peu enclins à se laisser dicter leur conduite par les légionnaires, qui n’étaient à leurs yeux que des mouchards, dont ils entendaient contrer l’influence sur les maires. À partir du début de 1941, leurs critiques furent relayées par les ministres de l’Intérieur successifs (Darlan, Pucheu, Laval). Darlan détestait la Légion, sectaire et revancharde. Laval, plus critique encore, voyait en elle le « syndicat des blackboulés aux élections »[9]. Les instructions ministérielles se succédèrent, donnant de plus en plus nettement raison à l’administration professionnelle.

La ferme volonté de Laval de voir l’organisation administrative s’en tenir à un schéma clair, dans lequel le préfet devait assurer le plein exercice de l’autorité publique dans son ressort, impliquait aussi que les prétentions de la Légion fussent tenues à distance[10]. Il signa ainsi, le 3 juillet 1942, une instruction aux termes de laquelle « les mandataires de la Légion peuvent être qualifiés, pour constituer des cadres d’instruction, d’animation et, le cas échéant, de contrôle », mais uniquement « à la requête des représentants du Pouvoir central, seuls dépositaires de l’autorité constitutionnelle »[11]. La Légion, sans abandonner en droit sa mission de contrôle politique, se recentra vers la défense des intérêts des anciens combattants, à l’exception de sa frange la plus politisée, le service d’ordre légionnaire, noyau de la future Milice. Mais, sur le terrain, les préfets pouvaient estimer l’avoir emporté.

La victoire fut plus facile encore face aux commissaires du pouvoir, apparus en août 1941 pour veiller à ce que l’administration applique les textes dans l’esprit de la Révolution nationale. L’ambition était là encore immense, mais les ressources matérielles et symboliques dévolues à l’organe nouveau absolument inconsistantes. Il perdit vite de son faible lustre, et se survécut dans un train-train peu exaltant. Les préfets avaient eu d’autant moins de mal à triompher que les ministres des Finances et de l’Intérieur avaient largement préparé le terrain au niveau national, en sapant de manière très efficace les racines de la jeune institution[12].

Plus longue, mais de même résultat, fut la bataille conduite contre le vaste projet pétainiste de faire revivre les provinces d’hier, à la tête desquelles seraient placés des hommes de toute confiance, si possible extérieurs à la fonction publique. On a vu plus haut, en décrivant les missions attribuées à la Légion, que le terme de « province » s’était discrètement glissé comme échelon nouveau entre le département, circonscription trop marquée par ses origines révolutionnaires, et la Nation. Quelques mois plus tard, le Conseil national fut chargé de proposer au chef de l’état le découpage du territoire national en provinces, et la nature des missions susceptibles d’être confiées aux gouverneurs. La haute administration prit note, fut entendue par le Conseil national, et ne tint aucun compte de ses propositions. Avant même que ne commencent les travaux du Conseil, Darlan, d’abord soucieux d’efficacité, lui substitua au printemps 1941 la fonction de préfet régional, doté de pouvoirs spéciaux de police et d’organisation économique, spécialement en matière de ravitaillement.

On était en cela pleinement dans le modèle rationnel-administratif dont l’époque Darlan constitue l’apogée. Loin de céder à la tentation pétainiste de faire du neuf avec du vieux, les équipes « technocratiques » alors aux commandes s’attachèrent à rendre toute son efficacité à la machine administrative centralisée mise en œuvre et développée par le Premier et le Second Empire. Instauration des préfets régionaux, rénovation complète de l’organisation policière, réaffirmation par une loi de décembre 1940 de la mission coordinatrice des préfets s’efforçaient de faciliter l’exercice, au demeurant particulièrement ardu, de la fonction préfectorale par gros temps. Il ne suffisait pas en effet d’écarter la menace des innovations brouillonnes inventées par Vichy ; il convenait également d’exercer, dans les cadres politiques nouveaux que voulait la période, les trois missions qui font l’essence du métier de préfet : bon fonctionnement du département certes, mais aussi contrôle politique et maintien de l’ordre.

Car ce modèle rationnel-administratif était aussi un modèle autoritaire. Toujours insuffisamment assuré de la loyauté politique de son administration, le régime maintint au niveau national la procédure du relèvement de fonctions, tout en la déconcentrant à partir de l’été 1941 au profit des préfets régionaux. Afin de conserver la haute main sur l’administration de leur circonscription, ils furent autorisés à suspendre les fonctionnaires politiquement douteux. En revanche, il fallait être plus souple vis-à-vis des élites locales. Comme le suggérait par exemple le jeune préfet régional de Châlons-sur-Marne, René Bousquet, ne convenait-il pas de mettre un terme à l’attitude revancharde de ceux qui ne jugeaient notables et élus qu’en fonction de leur étiquette d’avant-guerre[13] ? Les maires, soulignait-il, devaient impérativement être aidés.

Tout un effort de rationalisation, de réorganisation, de réforme des méthodes administratives fut ainsi tenté pour lutter contre le découragement des maires face à l’avalanche de textes, ordres et contre-ordres, nés de l’économie organisée imposée par les circonstances. La question du ravitaillement, des plus sensibles, se révéla particulièrement difficile à mettre en œuvre, y compris pour les maires nommés par le régime qui, à en croire un préfet, étaient de meilleure qualité professionnelle que ceux hier élus. À leur attention, plusieurs préfets firent diffuser un bulletin des maires, mêlant explication des textes officiels et notes d’information politique, destinées à toucher les personnalités considérées comme des relais d’opinion. Le régime se préoccupa aussi des secrétaires de mairie, dont la formation devait être assurée par des écoles régionales d’administration. Enfin, Pucheu innova en créant, par une loi du 16 septembre 1941[14], des « agents administratifs cantonaux », qu’il présentait en ces termes :

[Ils sont] à la fois des sortes d’«ingénieurs-conseils» pour les maires du cantons et des informateurs politiques chargés de prendre connaissance des hommes et de se tenir en contact avec ce que je nommerai le détail de la population. Ils aideront utilement le préfet à soutenir ou à choisir comme maires et secrétaires de mairie les hommes les plus aptes à occuper ces emplois.[15]

Dans les faits, il fut quasiment impossible de trouver des candidats réunissant « les solides qualités administratives et le sens politique certain » simultanément indispensables pour remplir ces fonctions, et Pucheu décida, au bout de six mois, que

les connaissances administratives doivent l’emporter sur l’esprit politique qui est demandé des candidats et que l’exercice des fonctions ne peut que contribuer à renforcer[16].

La question du maintien de l’ordre enfin, tâche par excellence des préfets, ne cessait de croître en importance, à mesure de l’évolution de la guerre et de la montée en puissance de la Résistance. L’étatisation des polices jusque là municipales fut, on l’a rappelé, l’une des premières priorités gouvernementales. À l’été 1941, au moins sur le papier, on disposait d’un schéma structuré de l’organisation policière, distinguant le rôle des préfets départementaux de celui des préfets régio-naux qui, aidés par les intendants de police, avaient une fonction de coordination des opérations de maintien de l’ordre sur le territoire de leur circonscription[17]. L’arrivée à la tête de la police française de René Bousquet, issu de l’administration préfectorale, était de nature à conforter les préfets dans leur souhait d’une responsabilité directe en matière policière. Les circonstances en décidèrent autrement. Car deux forces menaçaient l’autonomie et la suprématie du corps préfectoral sur les questions policières. Il s’agissait d’abord, compte tenu de la matière, de l’administration allemande compétente en matière de police, qui n’était pas disposée à répondre gratuitement aux demandes de Bousquet concernant l’organisation et l’armement de la police placée sous son autorité. Mais la collaboration policière avec les Allemands qui en découla fut rendue plus délicate encore avec l’apparition, au début de 1943, de la Milice, dont les membres n’avaient aucun état d’âme à jouer les supplétifs de la police nazie. La police professionnelle française, le corps préfectoral aussi, n’étaient pas prêts à suivre, à quelques exceptions près, une telle radicalisation ; dans l’un comme dans l’autre métier on trouva des fonctionnaires désireux de profiter de leur place dans le dispositif public pour tenter de modérer la répression frappant les résistants.

Jusqu’en matière policière c’est ainsi à un pilotage à vue que, du début à la fin du régime, durent se livrer les instances étatiques aux prises avec des organismes para-étatiques, aux statuts pour le moins divers, inventés et soutenus avec une constance variable par le régime. On est certes loin, en ampleur et en conséquences, de la polycratie qui caractérise, selon Martin Broszat, le système administratif national-socialiste[18]. La période de Vichy n’en reste pas moins marquée par la tension née de la superposition, parfois de la confusion, entre les deux modèles que nous avons cru pouvoir définir plus haut. Alors que, par une loi du 23 décembre 1940, avait été réaffirmé le pouvoir des préfets comme seuls représentants de l’état (et du Maréchal) dans le département, des secteurs aussi nécessaires au succès du nouveau régime que la politique de la jeunesse et la propagande leur échappent. Plus grave encore, ils ne cessent d’émettre de vives protestations contre l’organisation du ravitaillement : les services ministériels taxent les denrées sans tenir compte des réalités locales, les agents du contrôle économique se montrent trop sévères. Cet exemple du ravitaillement peut être lu comme idéal-typique. Il ne relevait certes de questions idéologiques ou politiques majeures ; il n’en était pas moins essentiel pour les populations, et pour les administrations chargées de les encadrer[19]. Un nombre considérable, pour ne pas dire tous les rapports préfectoraux soulignent la nécessité d’une compréhension des attentes de l’opinion, en trouvant terriblement contre-productif de ternir ce qui reste d’attachement au régime par une application excessivement rigoureuse des textes, quitte à fermer de fait les yeux sur un marché noir restant relativement discret : plusieurs préfets, indique en octobre 1941 la synthèse de zone libre, ont donné des instructions pour faire cesser des tracasseries inutiles qui risqueraient d’aliéner à la politique du gouvernement des commerçants honorablement connus.

Ayant choisi de supprimer toute représentation parlementaire, le régime eut besoin de reconstruire l’administration, nationale ou locale, en en faisant un réseau emboîté de contrôle politique et social. Du ministre au secrétaire de mairie, l’autorité et l’information devaient circuler de manière fluide, le corps préfectoral jouant en la matière un rôle de plaque tournante. Il fut réorganisé en conséquence, l’accent étant mis sur la fonction de représentation du pouvoir d’état confiée au corps préfectoral. Le mouvement fut double : en même temps qu’il insistait sur le rôle de coordination de tous les agents publics en poste dans sa circonscription dévolu au préfet, le pouvoir en arrivait à complexifier considérablement le dispositif. Au niveau du département, à la tête duquel on ne trouvait, avant la guerre, que seul le préfet, ce n’était pas moins de quatre hauts fonctionnaires qui avaient à connaître des affaires publiques. On conçoit qu’un schéma bâti sur la coexistence d’un préfet régional, d’un préfet départemental (ou d’un préfet délégué), d’un intendant des affaires économiques et d’un intendant de police n’était pas de nature à permettre une administration sereine du territoire. Et ce d’autant moins qu’administrer un pays occupé et mis au pillage créait des difficultés de tous les instants, que ne contribuaient pas à résoudre les mesures d’ordre idéologique prises par le gouvernement en matière de fonctionnariat : alors que des milliers d’agents de l’état étaient prisonniers de guerre, les lois d’exclusion, puis celles relatives aux femmes fonctionnaires vinrent encore restreindre le vivier de professionnels de la chose publique qu’exigeait le processus d’étatisation de la société conduit, parfois à son corps défendant, par le régime.

Chargés au premier rang d’affronter, tant bien que mal, l’ensemble de ces difficultés, les préfets étaient parfaitement conscients du cercle qui naîtrait d’une administration efficace des affaires quotidiennes : « bien menée, écrivait l’un d’entre eux, l’action administrative est la meilleure action de propagande ». La difficulté est que cette action, en soi extrêmement difficile, ne se trouvait guère relayée. Les préfets ne pouvaient ainsi que très imparfaitement jouer le rôle d’ossature politico-administrative de l’état nouveau. L’expérience n’en fut pas moins tentée. Mais les outils directs de politisation de la fonction préfectorale, tels qu’on vient de les décrire, n’embrayaient qu’imparfaitement sur un corps social rapidement hostile au choix gouvernemental essentiel, la collaboration. Au plan administratif, les préfets pensèrent pouvoir compter sur « l’esprit de dévouement » des maires[20]. Mais ces derniers, qu’ils aient été élus ou nommés par Vichy, baissaient les bras devant l’alourdissement de charges bureaucratiques peu génératrices de popularité. Préfets et sous-préfets passaient un temps non négligeable à tenter de les persuader de retirer leur démission[21], et même l’arme suprême à laquelle voulaient croire les soutiens du régime, une rencontre avec le Maréchal, ne faisait que freiner le processus, pas l’arrêter. Pour en être autrement, il aurait au moins fallu disposer du relais des élites locales, que le régime s’était aliénées par sa politique revancharde des premiers temps. C’était un pari risqué, pour le régime au niveau national et pour les préfets sur le terrain, de penser pouvoir remplacer le politique par… rien.

 


[1] Tous les préfets sont présents, à l’exception de ceux des départements algériens (mais le gouverneur général de l’Algérie participe à la cérémonie). La consigne de presse évoquant l’événement interdit à la presse de parler des départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, et des préfets qui les représentent, cité dans Pierre Limagne, Éphémérides de quatre années tragiques, éditions de Candide, Villeneuve de Berg, 1987, vol. I, p. 486.

[2] Ministère de l’Intérieur, Bulletin d’informations générales, n° 78, 23 février 1942, AN 2AG 25.

[3] « La publication de la loi créant les conseils départementaux n’a pas suscité d’intérêt ; seuls les anciens élus susceptibles d’en faire part y ont porté attention », rapport de synthèse pour la zone occupée, août 1942.

[4] Intervention devant le Conseil national, 20 août 1941, AN F60 361.

[5] Rapport de synthèse pour la zone occupée, septembre 1943.

[6] Rapport de Georges Hilaire, février 1942, dossier individuel Martin-Sané, FIbI 1097.

[7] Discours de Pucheu lors de la cérémonie de prestation de serment des préfets, ministère de l’Intérieur, Bulletin d’informations générales, n° 78, op. cit.

[8] « La reconstruction de la mission préfectorale exige d’abord des intéressés eux-mêmes un effort décisif. Il s’agit pour eux de surmonter ce qui peut rester en eux d’anciens réflexes et en quelque sorte se grandir à la hauteur de leur mission », ibid.

[9] Rapporté par M. Renand, directeur des services administratifs du secrétariat général du chef du gouvernement, Hoover Institute, La vie de la France sous l’Occupation, 1957, vol. II, p. 1115.

[10] Jacques Guérard, secrétaire général du gouvernement dirigé par Laval, précise que ce dernier était irrité par « le contrôle que la Légion cherchait à exercer sur les préfets et l’ampleur sans cesse croissante de son budget », Criminel de paix, Nouvelles éditions latines, 1953, p. 74.

[11] Cité par Jean-Paul Cointet, La Légion française des combattants 1940–1944, la tentation du fascisme, op. cit., pp. 223–224. On trouvera le texte de l’instruction dans le Bulletin d’informations générales édité par le ministère de l’Intérieur, 11 août 1942, AN 2AG 25.

[12] Nous nous permettons de renvoyer à notre Servir l’état français. L’administration en France de 1940 à 1944, Fayard, 1997, p. 315–321.

[13] Rapport de synthèse pour la zone occupée, novembre 1941.

[14] Journal officiel du 7 octobre 1941.

[15] Pierre Pucheu, entretien avec Philippe Henriot, Gringoire, 31 octobre 1941.

[16] Rapport de synthèse pour la zone occupée, novembre 1941. Les préfets de zone occupée revinrent sur la question alors tenue sous la présidence de Pucheu le 4 février 1942, AN F60 479.

[17] Le texte essentiel en matière d’organisation policière est la loi du 23 avril 1941, qu’éclaire le décret d’application du 7 juillet suivant. Sur ces questions on se référera aux travaux de Jean-Marc Berlière, notamment Le monde des polices en France xixe-xxe siècles, Bruxelles, Complexe, 1996.

[18] L’État hitlérien, Fayard, 1985.

[19] Comme le signalait en septembre 1941 la synthèse des rapports des préfets de zone libre, « la réforme de l’état et l’organisation de la France nouvelle retiennent beaucoup moins l’intérêt de la masse que le point de savoir […] s’il y aura du vin, du charbon ou des pommes de terre, si l’on pourra se procurer des chaussures et des vêtements ».

[20] Rapport de synthèse pour la zone libre, octobre 1941.

[21] Ibid.